促进预算管理更加全面规范公开透明 市政协“深化预算编制和管理改革”专题协商会建言选萃
编者按:10月12日,市政协召开“深化预算编制和管理改革”专题协商会。听取市财政局关于2018年本市预算编制情况的介绍,政协委员们围绕深化预算编制和管理改革,构建全面规范、公开透明的预算管理制度建言。现摘发部分委员建言,以飨读者。
王国平(市政协常委、学习委员会常务副主任):
聚焦重点要有“重中之重”
2018年市级预算编制管理改革的重点工作之一是“聚焦保障重点支出”,目的是在预算投入安排上更好发挥财政政策在促发展、稳增长、调结构、惠民生、防风险等方面的作用,并列出了财政支持的重点方向:重点支持自贸试验区和科技创新中心建设,构建服务国家“一带一路”建设桥头堡,促进实体经济发展;重点支持区域和城乡协调发展,进一步完善财政转移支付机制;重点支持生态文明建设,着力推进生产、生活和生态的协调发展;重点支持深化改革,扩大开放,着力推进供给侧结构性改革;重点支持创新政府服务,保障和改善民生,加大教育、社保、养老、就业、医疗卫生、公共文化等投入力度。
既然是“聚焦”,焦点就应该再集中一点,比如科创中心建设,可以把焦点进一步定在着力点、支撑点——张江科学城。
在“加大财政资金统筹力度”方面,市财政局提出,2018年对国有资本经营预算调入一般公共预算的比例从22%上调到25%,这一定要在认真研判的基础上落实到位。加强项目支出预算绩效管理,也是最近几年财政部门一直在努力的方向,这次提出将按规定对各部门编报绩效目标进行考核,未达到要求的将暂缓批复有关项目的预算。在强调预算绩效管理的同时,应对财政预算单位提高绩效管理水平予以辅导,并对绩效管理优秀的单位机构有所奖励。
韩曙(市政协委员,市国家税务局、市地方税务局税收科学研究所副所长):
促进监督预算关口进一步前移
编制公共财政预算,除了常规化的收支项目安排和政策落实以外,应重视以下方面问题:
一是预算资金的安排,存量盘活与增量优化如何有机结合?对于存量资金和增量资金的安排,虽然市财政每年都有统盘的考虑,但是,如何协调好这两个方面的关系,还是应当有所研究。根据规定,目前一般基本支出的存量部分,在次年必须上缴市财政;而专项支出的结余,如2017年的结余资金必须在2020年上半年上缴市财政,这样的办法对于预算管理是必须执行的,但是,这样做对财政资金的使用效率是有影响的。建议对于存量资金,最好当年就调整好和使用好。也就是说,当年的存量资金最好在当年安排相应的支出。对于专项资金的收缴时间,从部门角度看,周期有些长,建议可以考虑再压缩一年,于2019年上半年上缴。而增量资金则应大部分用于民生支出,让市与区级的预算单位都能最大限度地执行好预算。
二是如何在预算管理方面,将参与式管理与协商民主体现得更充分?针对基本建设项目预算方面前评估不足、评估结果还有待进一步透明、有关委办局的部门预算编报过程民主参与程度不高等现象,建议选择部分涉及民生的项目,开展前评估,邀请部分人大代表、政协委员参与,公开评估结果,使绩效评价工作在现有基础上有所突破,并逐步形成固定机制。同时,探索有关委办局的部门预算,在编报过程中即向人大和政协开放,进行典型化的解读,接受人大代表和政协委员的询问,也便于预算单位根据人大代表和政协委员以及财政的意见进行调整和修改,体现部门预算从源头上公开,促进人大和政协监督预算的关口再前移。
此外,随着服务型政府的加快建设和公共财政体系的不断健全,政府购买服务无疑将成为提供公共服务的重要方式。市财政局提出,2018年本市各部门要按照国家和本市关于政府购买服务的规定,结合部门工作实际,进一步加大政府购买服务力度,规范政府购买服务的购买主体、承接主体,加快推进政府购买服务项目纳入本市政府购买服务平台统一管理,实现政府购买服务信息公开透明。其实,不仅要加大政府购买服务的力度,还要进一步规范政府购买服务的行为,切实按“政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现”行事。目前存在的一种现象特别值得关注:性质、内容完全相同的服务项目,各预算单位的购买价格差别却很大。对这种现象的合理性必须予以研判,并进行规范。
对项目资金的预算绩效管理,应予以特别关注。最近,民革市委进行了针对地方教育附加专项用于职业培训方面资金使用情况的课题调研,通过对100家企业的走访,发现竟然有70%的企业并不了解这个政策,就算那30%使用了这个经费的企业,也觉得这笔经费的使用标准、要求、程序不合理之处甚多,政府要求和企业诉求之间差距也不小。由此可见,要切实提高项目资金的预算绩效,不仅要看账面状况,还要进一步研究政策的落地和资金的落实情况,使钱真正用到位。
安翊青(市政协委员,上海里格律师事务所主任):
完善零基预算支持创新
传统的财政分配一直采用“基数法”,即在分配各部门的支出指标时,按照基数加增长系数的原则,在基期年(即上一年)的支出基数上简单地加上一个增长比例。零基预算则在编制预算时,以“零基法”取代“基数法”,主要根据各部门履行的职责、发展目标和人员配备等客观因素来确定资金使用额度,不以基数作为预算分配的主要依据,一切从“零”开始。与“基数法”相比,“零基法”摆脱了原有预算基数和不合理既成事实的束缚,在预算分配的公正、公平、合理等方面具有明显优点。这一原则本市财政已探索推行多年,取得了良好效果。
面对不断创新的经济业态和社会治理方式,希望进一步完善零基预算,支持创新,特别要注意在政策引领和营造政策环境方面下功夫,把握好规范性和灵活性并存,提升预算执行效率。
周天平(市政协委员,市律师协会副会长,上海周天平律师事务所主任):
提高预算编制与执行的合理化、科学化水平
建立健全预算编制、执行、监督、绩效评价和信息公开“五位一体”的预算管理模式是推进预算制度改革的目标。最近一两年间听到相关反映比较集中的是,有些大学、科研单位的预算给得不少,但“没有办法用”。举两个例子:一所高等艺术学府,拟请专业水平得到世界公认的外国大师给学生讲课,但由于对方并没有什么经认定的高职称之类,因此不能为其购买公务舱机票;另一所综合性高校,科研中要使用其他机构的专利,而购买批准手续非常麻烦,严重影响课题进度。
可见,加强编制与执行的合理化、科学化水平,已迫在眉睫,否则,政策层面支持的事情往往难以落实,导致无解的悖论。
方怀瑾(市政协委员,上海国际港务(集团)股份有限公司副总裁):
针对关键节点强化重点支出
预算编制管理有三个重点特别值得关注:一是总的财政预算管理要对政府收入全覆盖。各级政府收入除了常规的税收收入外还有一些收入,这些收入中很多数字是不够清晰的,比如基金性的收入、土地出让收入、国有资本经营性收入等,财政预算管理要对应把这些收入的具体界定和数据,纳入政府收入全覆盖。
二是重点支出安排方面,2020年是上海一个非常关键的目标节点,“四个中心建设”有阶段性具有决定性意义的节点目标要实现,作为国家战略的科创中心建设也是关键期。对此,明年预算安排中要体现这一点。
三是社会保障方面,除了教育、社保以外,养老、就业、医疗卫生和公共文化等,无论四个中心建设、科创中心建设,乃至于城市长远发展,进一步完善对住房保障的资金和土地等一系列要素支持是非常重要的,财政应有所作为。
胡苏云(市政协委员、人口资源环境建设委员会副主任,上海社科院城市与人口发展研究所就业与社会保障研究室主任):
事业单位全口径预算不应“一刀切”
目前科研单位、高校等事业单位对财政经费的具体使用存在不少困惑。据说今后事业单位都要实行全口径预算,所谓全口径预算,就是除了财政直接投给事业单位的钱要纳入预算管理,其他渠道获得的课题经费等也都要纳入预算管理。实际操作中,项目经费的申请与财政预算并不同步,做预算的时候往往根本不知道是否存在某个项目经费。建议在保证严格执行财政预算过程中考虑各行各业的特性,采取切实可行的方案,适当灵活一些,根据不同行业不同的项目情况行事,而非什么都是“一刀切”。
尧金仁(市政协委员,太平人寿保险有限公司总公司企划部总经理):
财政预算管理应有统筹理念
财政预算管理应努力做到6个统筹,即统筹收入与支出、重点与一般、编制与执行、资金与资产(资本)、规范与创新、常态与动态。
具体而言,收入与支出,指对收入结构和支出结构进行详细分析,使收入和支出匹配;重点与一般,是要保障重点,兼顾一般;编制与执行,就是编制之后,执行的进度和重大项目的安排,与总的经济运行状况必须匹配;资金与资产及资本的统筹,要有利于各种资源的整合;规范与创新,说的是互联网时代,整个经济社会运行处于不断创新之中,不少超出了固有的经验和常规,不能完全以过去经验来进行未来的预算,要适应创新而力行管理的规范;常态与动态,指常态就是一般性的、经常性的预算,这个有现成经验,动态比如发生新的灾害事件,新的政策要执行落地等,编制预算时不一定考虑得到,但必须有应对措施。
此外,还有两个统筹也应关注:财权与事权、年度预算与中长期预算。
马俊贤(市政协委员、经济委员会副主任,国家统计局上海调查总队原总队长):
让预算编制更符合实际需求
上海财政收入质量是比较高的,财政收入基本上平稳。建议趁此形势较好时期,考虑为企业减负,这样有利于培养新的税源。党的十八大已经提出倍增计划,就是经济翻一番、居民收入翻一番。对上海而言,收入翻番最大的困难就是老龄化,这需要依靠支出制度来安排。
预算编制与执行还存在一个规范性和灵活性的问题。关于财政资金使用不易的反映,涉及不少方面的因素,特别是编制预算的时候,尽管已经实行零基预算,但实际操作中很多预算编制时还是首先要考虑上一年的基数,还没有完全跳出这个框框,这就限制了编制预算的客观实施性和可操作性,带来一些不利的影响。有些项目资金一直空置,事实上造成资源的巨大浪费。这就要求进行进一步研究,使财政预算编制更科学化、合理化,符合实际需求,让财政资金投入发挥更好的效果。
陈其(市政协委员,上海天诚会计师事务所主任会计师):
加大专项资金预算公开力度
相关部门进行专项资金预算编制过程中,一直在努力实践着建立健全公共决策机制,确保财政资金真正用于符合社会公共利益的项目。编制专项资金预算的整个过程复杂、漫长,依照按轻重缓急原则合理安排、从严评审与管理的原则进行立项、评审、报审批,以及事中监管和事后绩效评价,整个过程涵盖了前、中、后期。从财政管理的角度,已经做到极致,但使用效果仍常被诟病。
建议加大专项资金预算公开力度,并建立专项资金使用追责制度,对申请单位虚报、冒领要严格追究相关责任,防止发生同一项目多头获取财政资金的情况,对需要调整的项目要及时合理进行调整,使财政专项资金在城市经济社会发展中发挥更大作用。
吴玉华(市政协常委,市张江科技园发展有限公司执行总裁):
重视对标国家战略
对标国家战略,无疑是市级财政预算编制中的重点。2018年市级预算编制管理改革的重点工作之一的“聚焦保障重点支出”,在财政支持的重点方向中列入了自贸试验区改革运行、科技创新中心建设、构建服务国家“一带一路”建设桥头堡等内容。
在此结合10月11日市政府召开新闻发布会,发布《上海服务国家“一带一路”建设发挥桥头堡作用行动方案》(以下简称“行动方案”)的情况提出建议。“行动方案”明确了上海在服务国家“一带一路”建设中的功能定位和实施路径。聚焦贸易投资便利化专项行动、金融开放合作专项行动、增强互联互通功能专项行动、科技创新合作专项行动、人文合作交流专项行动、智库建设专项行动6大专项行动的60项行动举措。这些项目,在编制财政预算时必须有与之匹配的考量。
朱建高(市政协委员,上海爱建信托有限责任公司副总经理):
完善预算编制考核标准体系
上海要建设全球卓越城市,政府行为的规范是一个很重要的方面,预决算更是其中很重要的一环。建议在编制预算、绩效考核管理等方面完善标准,尝试在全国率先建立一个体系。预算信息的公开披露应该也有一套比较严格的标准,被纳入绩效考核评价的话还应该有后续披露。