不断深化改革创新 提升制度集成水平——市政协十二届三十七次常委会议建言选萃(上)
编者按
7月19日,市政协举行十二届三十七次常委会议,15位市政协常委、委员围绕“对照最高标准,深入推进上海自贸试验区建设”议题协商建言。本报选取会议部分建言,分两期刊载,以飨读者。
充分发挥优势,力行自主改革
张新生(市政协常委、经济委主任,代表市政协经济委发言)
国务院《全面深化中国上海自由贸易试验区改革开放方案》,对上海自贸试验区如何进一步发挥引领示范作用,提出了深化建设“三区一堡”的明确要求。
对上海来说,试点是在自贸试验区,但更加重要的是将试验成果在浦东新区范围内全面实施和在全市推广试验。在上海自贸试验区的探索、浦东新区和全市的复制推广过程中,开放改革是方向,制度创新是基础,自主改革是关键。
第一,结合上海进一步扩大对外开放的特点,先行先试减少负面清单的特别管理措施
建议在上海自贸区里可以更好地建立内外资一致的市场准入制度、对内外资申请业务牌照和资质统一审核标准和时限,研究影视后期制作进一步放开、文物拍卖进一步放开、保险资产管理公司外方股比进一步放开、外资证券管理公司股比进一步放开、增值电信对外资开放范围进一步扩大、数字产品贸易对外进一步放开、互联网新闻直播对外资的进一步放开等可争取减少的负面清单条款的特别管理措施,形成可复制可推广的具体管理办法,积极向国家争取先行先试。
第二,将优化投资环境的重点放在准入后的便利化上,让国内外客商切实感受到营商环境的优化
随着自贸区内金融、电信、文物、文化、维修、互联网、航运服务等领域不断扩大开放,我们建议相关政府部门应当在放宽企业名称预先核准、放宽经营场所登记条件、优化经营范围登记方式、推行电子化登记和电子营业执照、允许“一照多址”的基础上,改革许可管理办法,尽可能减少甚至取消许可审批,全面实施告知承诺;对需要许可审批的事项,也应该实行公平透明的审查制度,让自贸区的营商环境给国内外客商以切实的获得感。
第三,加强对法律法规的系统研究,建设高水平开放的自由贸易港区
为了建设能够真正具有全球竞争力的自由贸易港区,我们建议,自由贸易港区应按照国际通行惯例实施金融、外汇、投资和出入境管理制度,建立完善风险防控体系;应按照国际货物流通惯例实施港口、物流、航运服务配套措施;应制定与自由贸易港相配套的税收管理办法,梳理归并进出口商品税则号。同时,组织力量研究现行的《海关法》《对外贸易法》等相关法规,根据上海自由贸易港区建设试验需要,提请国家调法,并制定《上海自由贸易港区条例》,以确立上海自由贸易港区的法律地位;组织社会第三方智库研究有别于现行特殊监管区域监管办法,有利于建设上海自由贸易港区的具体运行模式和事中事后监管模式。切实实现最高标准的对外开放。
第四,加快拓展新型贸易模式和贸易功能,形成一批有利于拓展服务贸易门类的管理制度
建议在建设“单一窗口”的同时,要特别重视跨境服务贸易的管理制度的创新;加快推进金融保险、文化旅游、教育卫生等高端服务领域的贸易便利化;积极发展技术贸易、服务外包、维修服务等服务方式;在合适领域逐步取消或放宽对跨境交付、自然人移动等服务贸易的限制措施;完善服务贸易统计体系和监测体系,及时将服务贸易出口退(免)税申报纳入“单一窗口”管理。同时,上海自贸试验区还应加快研究推动统一的大宗商品期现联动交易市场建设;促进跨境电商市场主体集聚、平台有序发展。
第五,抓住国家给予上海的试点机遇,切实有序落实上海“金改40条”
抓紧落实上海“金改40条”,可以进一步彰显全面深化改革和扩大开放试验田作用。建议上海应该进一步集聚各类金融要素市场,加大吸引全球金融市场机构落户上海,加快构建面向国际的金融市场体系;应该在已经成为全球人民币跨境使用、交易、定价、清算中心的基础上,建立与全球各人民币离岸中心、机构投资者和央行的战略合作关系,建立人民币全球服务体系;应该进一步依托自由贸易账户的便捷使用,实现人民币资本项目可兑换,完善外汇、黄金、能源、金融资产国际化交易平台;应该建专门的科技银行,设上交所科创板、“一带一路”板、原油期货板,推出沪港“债券通”、证券“沪伦通”,支持优质境外企业利用上海资本市场发展壮大;并积极探索符合上海国际金融中心特点的金融税收制度。
第六,联动科创中心建设要更加关注形成激励机制,铸造便利、高效的科创环境
充分利用自贸区的环境优势,可以为上海科创中心建设和运行提供更多的便利条件。我们建议,优化并利用自贸区的人才政策,为吸引国内外高层次人才参与建设和利用政策投资办企业,创造多种便利;积极建设跨国界产研转化平台,形成良好的技术交易、产权交易平台;按照国际惯例,对创新成果进行评估,允许技术入股、创新成果投资分红;努力建设知识产权跨境投资便利化服务机制,鼓励跨境知识产权投资、跨境专利授权生产、跨境管理诀窍输出;建立科技创新容错机制,对科创失败,实施责任豁免。
第七,简政放权、综合执法、放管服结合,切实打造符合市场经济规则和治理能力现代化要求的政府管理体系
进一步推进上海自贸试验区改革开放,推进简政放权,深化权力清单、责任清单管理,强化事中事后管理,就是要认真解决好放、管、服的边界。建议把握住五条,即:应由市场自我调节解决的事项坚决地放;转变政府职能应及时发布并集中供给各类政府信息;应能事中事后监管的事不设预审流程;应鼓励第三方机构参与市场监管;应精简机构、减缩职数、综合执法,扩大社会组织参与社会治理的作用。
第八,充分发挥上海优势,成为服务国家“一带一路”建设、推动市场主体走出去的桥头堡
建议根据深化方案对上海自贸区建设的要求,以及“一带一路”建设需求,优化完善上海陆海空港服务体系;主动对接“一带一路”沿线国家港口、口岸,形成连接国内外重点口岸的亚太供应链中心枢纽;推动与“一带一路”沿线国家的信息互换、监管互通、认证认可合作;推动法律服务、商事纠纷调解与仲裁、会计业务合作;推动技术交易、产权交易、产业科技合作;推动国际产能合作和建设能力合作。同时,上海可以考虑将重点放在与“一带一路”沿线国家经贸合作、基础设施建设合作、金融服务业为代表的服务业合作、文化合作上,并鼓励支持企业产能转移首选“一带一路”沿线国家。
在法律制度建设方面应有更大作为
李芬华(市政协常委、社法委常务副主任)
上海自贸试验区在法律制度建设方面应有新的更大的作为。为此,提三点建议:
第一,修订《中国(上海)自由贸易试验区条例》
现行《中国(上海)自由贸易试验区条例》实施三年来,客观情况已发生了很大变化:上海自贸区已从最初的28.78平方公里,扩大到120.72平方公里;党中央、国务院又对上海自贸区提出了一系列新的要求;自贸区的自身实践也在不断发展。建议市人大常委会法工委、市政府法制办等组织力量对《自贸区条例》的实施情况,进行调研评估,借鉴兄弟自贸试验区经验,提炼总结自身实践中的成功做法,进一步修订完善《自贸区条例》,为上海自贸区的深入发展提供法制保障。
第二,加强自贸区知识产权司法保护机制建设
国务院印发的《关于加快实施自由贸易区战略的若干意见》中指出,“要加大知识产权保护和执法力度”。2014年12月上海市第三中级人民法院和上海知识产权法院成立与上海铁路运输中级法院合署办公,形成了“三院合一、统一管理”的特殊格局,这是上海司法体制改革的重要成果。但是上海要建设全球有影响力的科创中心,加快发展自由贸易区,建立亚太地区知识产权司法审判中心都需要更强有力的司法保护机制;知识产权案件的专业性强、技术含量高、社会影响大等特点,单独设立知识产权法院将更好满足上述需求。
第三,为国家层面自贸区立法作出贡献
中国自贸区的法制探索必须将自贸区治理置于国家治理现代化高度去思考、去实践。加强立法调研为国家层面立法提出建议,应该也是上海自贸区制度创新的题中之义。探索实践也是多方面的,为此,建议上海有关部门组织力量深入调查研究,形成比较系统的立法建议,推动国家层面尽快立法,为我国自贸区制度创新的法制化作出积极贡献。
补齐短板弱项,打造营商环境新高地
许政涛(市政协常委、副秘书长,代表市政协民进界别发言)
建设便利、透明、高效、国际化的营商环境,这是未来竞争力可持续的基础。目前面临的主要问题是:我国总体的国际化营商环境的提升仍然任重道远,上海国际营商环境的竞争力有待进一步提升。自贸区的改革实践,与国际高标准规则之间还存在差距,标准的系统集成、改革的系统集成,以及评价、反馈并改进的系统集成,都还有待提升。
上海自贸区建设需要对照国际最高标准、查找短板弱项,力争取得更多可复制推广的制度创新成果。为此提出以下几点建议:
一、营商环境提升的目的是要与外部竞争,其重点是国内改革,特别是政府效率的提升。国际高标准要求提高保护标准、维护公平秩序、严格透明执法,重在“整平竞争场所”。要改变“管”的思路,不论是事前管还是事中事后管,在大多数领域政府应当进一步转变为便利、观测、维护的角色。
二、攻坚克难,将市场化改革推向更大范围。近些年双边、区域贸易投资协定的生效和实施,将极大地提升亚太区域的营商环境竞争强度。上海有必要进行一些攻坚试验,全面提升其营商环境。
三、厘清思路,整合试验举措,加强系统集成,及时评价和纠正。只有通过将国内的整体实践与国际高标准的对标,才可以将过去各部门、各领域各自为政、颇为零碎的制度创新实践,以便利化、亲商性为统一的标准,在集成体系下得到检验和评价,以提出下一步深化改革的突破口和可操作的实践方案。
四、全面提升规范意识,加强在透明度方面的制度投入。在自贸区强化的透明度主要措施,应当包括:法律、规定、程序以及一般适用性行政规范的公布、提前告知利害关系人并提供评论机会、给予合理过渡期限等;行政程序应当遵守程序正当性原则,允许对行政决定的审查和申诉。
增强浦东新区在自贸区建设中的主体功能
唐豪(市政协常委、经济委副主任,市政府参事)
过去10年,浦东新区在经济总量、发展速度、产业功能、财政收入及创新活力方面领先于全市,但同深圳等相比仍有诸多不足,上海自贸区建设运营以来,浦东新区有成绩,也有种种局限。上海“四个中心”建设的最后冲刺,科创中心建设取得实质性进展,经济转型、产业升级和提升,开放与国际化程度,将更加倚重浦东新区的发展与改革。无疑,浦东新区在上海经济转型和自贸试验区建设中应当发挥更大的作用,承担更多着眼于国家、长三角和上海转型发展所需的职能,
如何切实增强浦东新区自贸区新一轮建设中的主体功能?以下五方面必须关注:
一是形成“中国(上海浦东)自贸区”的理念与共识。以此规划、设计和推进,落实一体化发展。
二是最大限度地放权授权。要让浦东新区真正成为自贸区建设运营的责任主体,变“辅助”为“主动”。
三是浦东新区和自贸试验区管委会要真正融合。目前浦东新区和自贸试验区管委会的互动联动或者牵头协调,大多集中于某个功能性措施、节点层面,综合性的管理还是各管各的。要在真正融合上下功夫,并自主设计新的管理体制。
四是形成政府管理现阶段目标和体制模式。香港是营商条件最便利最透明的投资体,在政府体制模式上,以香港为基本参照,借鉴吸收其他个别国家自贸区最高标准,结合中国的国情和改革开放的进程,充分学习国内其他自贸区的成功经验,大胆尝试,稳步推进。
五是将新区的综合改革与自贸区建设设计的相关政府改革相结合。齐头并进,形成有分有合、指导未来、互补协进的改革方案,以促进转型,扩大开放,引领上海及长三角地区新一轮创新转型发展。
加快自贸区与国际金融中心联动发展
张宁(市政协常委、经济委副主任)
上海自贸试验区与其他自贸试验区相比,最大的特点就是自贸试验区和国际金融中心“两大国家战略的融合发展”。建议在以下方面进一步聚焦突破:
第一,完善功能,拓展自由贸易账户实施范围
到目前为止,自由贸易账户唯独在上海自贸试验区实行,应该抓住这个重要机遇完善自由贸易账户功能,在试点成熟的基础上,争取尽早将实施范围扩大到120平方公里、整个浦东新区,乃至全市。
第二,打破壁垒,率先实现信用信息共通共享
目前各企业和相关政府部门之间的信息难以共通共享,建议在自贸试验区内先行进行试点,率先打破部门壁垒,建立政府部门间的信用信息共享体系。在此基础上,逐步建立全面信用信息管理体系,企业的商业信用数据、各类金融机构的各种信用信息数据以及个人消费信用数据等,实现互联互通,开放数据共享,形成大数据体系,为自贸试验区和国际金融中心融合发展提供数据支撑。
第三,加强法制建设,适时修订国际金融中心建设条例
《上海市推进国际金融中心建设条例》2009年8月实施,8年来,设立了上海自贸试验区,经济形势发展了很大变化,金融市场环境发生了很大变化,金融创新不断涌现,也伴随出现了一些风险和问题,条例很多都没有涉及,建议及时修订。适时设立金融法院,对金融案件集中管辖,审理更加专业,有利于上海国际金融中心建设,更好地为实体经济发展服务。
第四,推动落实,加快建设面向国际的金融市场
在自贸试验区内率先建立面向国际的金融市场,增强要素配置功能,增强国际话语权,这是自贸试验区“金改40条”中的重要内容之一。目前,“40条”中的项目尚未完全落实。希望市委、市政府加大关心力度,加强与中央的沟通,积极争取,尽早落实,推动与人民币国际化相关的市场开放,早日将上海真正建成“人民币全球服务中心”,推进上海国际金融中心建设。
整合创新要素,激发创新活力
黄勇平(市政协常委、提案委副主任,代表市政协九三学社界别发言)
在上海建设具有全球影响力的科技创新中心和推动自贸区建设,是党中央赋予上海的特殊使命,也是上海转型发展的重要战略机遇。为此建议:
第一,确定目标,借创新机遇打造上海创新高地
上海已经将人工智能、智慧城市、智能制造、健康上海、生物医药和生态城市等领域作为科技发展的重点领域进行了规划和部署,并已经在其中多个领域取得了重要进展。应进一步关注如何将这些进展作为基础,将各个分散的研究、开发和生产整合,使上海能够形成集团式的突破。
第二,拓展思路,将全上海视为科创的大园区
上海拥有分布在全市范围的近70所高校、上百个各种级别的研究机构、近三十家具有研究能力的三甲医院和一大批具有研发能力的企业。应将张江园区的发展经验、需求与这些机构的特点相结合,瞄准上海已经确定的发展目标,利用政策杠杆,引导上下游机构的协作,打通产学研之间的关卡,通过资金杠杆让这些机构根据上海科创中心建设的需求发挥各自的作用。
第三,上下联动,激发全社会的创新活力
上海这座国际化的大都市吸引了无数具有国际水准的高水平人才。下一步应该是带动全市各个领域的人才共同努力,将大家的智慧、能力充分的调动起来,变成全体成员的具体行动,激发出全市的创新激情。
探索建立具有国际竞争力的税收体系
蒋颖(市政协常委,德勤中国副总裁)
今年3月,国务院印发《全面深化中国(上海)自由贸易试验区改革开放方案》,明确提出了探索具有国际竞争力的离岸税制安排这一工作目标。围绕这一目标,建议如下:
上海自贸区以“贸易”为本,建议在服务贸易领域,适当扩大享受15%优惠税率的技术先进型服务企业认定范围,将更多具有新兴技术优势和发展前景,符合国家产业政策的服务企业纳入优惠范围并建立动态化的认定范围及时调整机制。在货物贸易领域,则要考虑在电商等新环境下可能出现的直接税问题,比如跨境电商的常设机构如何认定等。
投融资税制的优化在资本参与实体经济发展领域应大有作为。一是考虑在自贸区试点推进境外投资税收制度的完善,比如扩大抵免层级,或者适当引入境外特定所得的免税制度,对于重点行业的全球转移,比如高铁、核电、基建等行业,考虑加大税收扶持力度,同时要推进涉税争议的双边协商和仲裁;二是推动对有关合伙、信托等特殊商事主体的税制研究和试点工作,以促进股权投资基金等典型业态的健康发展;三是配合商事制度改革,加强对创新IP资本投入税制的研究和试点工作,将现行的非货币资产投资五年分期计税制度更进一步完全递延至未来的股权变现环节;四是针对金融领域的税制优化,对现行税制中阻碍资本流动的不利税收因素进行梳理,可以考虑对其中部分环节酌情给予减免税待遇。
人才吸引和激励方面,可以从两个角度先行先试。一是配合当前的个人所得税综合税制改革,试点房贷利息税前扣除,或免税住房补贴等政策;二是在大众创业、万众创新的背景下,推动个人税制改革,使个人在并购重组等情形下获得与企业同等的税务待遇。
税务行政和司法救济方面,一方面上海自贸区可以作为税务事先裁定制度的试验田;另一方面,应积极争取将税务专业法庭纳入试点事项范围,为税务司法的专业化填补空白。
(摄影:金松)