关于重视和完善上海船舶废弃物和船舶压载水处置及监管的建议
黄山明、沈建青、崔海灵
※背景情况※
上海地处长江黄金航道入海口及国际航运吞吐量最大的国际级码头带之间,每年有来自五湖四海大小不一的近千万条船舶进出港。上海港是上海国际航运中心的重要组成部分,承担着上海进出物资总量的60%和上海口岸99%以上的外贸进出口物资的运输任务。至2015年底,上海港拥有各类海港码头泊位1300个,码头总延长126.9公里,2015年全年货物吞吐量约71739万吨,其中,海港货物吞吐量完成64906万吨。船舶废弃物一直以来是水域环境主要的污染源之一,而船舶压载水尤其是国际船舶压载水的排放,更是影响地区水域以及外来物种潜在入侵的一种重要隐患。
上海船舶废弃物和压载水接收与排放的管理现状:
据调研,目前上海取得服务许可证的船舶生活垃圾收集企业共9家,主要在外港水域开展服务,年接收船舶生活垃圾近2万吨。而经过2013年7月以来的“流动接收与定点接收相结合”服务试点,内港水域船舶生活垃圾每年接收量可达4000吨。自行申报处置船舶生活垃圾的单位共6家(均为国有企业),年均申报处置量约78吨,其余为社会委托处理。
目前,有关职能部门对船舶废弃物处置和监管的方式主要有:由船舶废弃物水上城管部门对船舶废弃物如垃圾等进行备案;由相关的废弃物收集处置公司清除废弃物并予以处置处理;水上城管执法人员依据《上海市市容环境卫生管理条例》对废弃物是否按规定规范处理处置进行评估,并对乱倒垃圾、污水和粪便的行为进行行政处罚;评估废弃物收集处置作业单位的服务质量,以提高作业服务的质量。
对任意向水域乱排放船舶垃圾的行为,依法由城管执法部门,依照《上海市市容环境卫生管理条例》等相关法律法规,开展行政处罚;或由海事管理部门,根据《中华人民共和国水污染防治法》《上海港船舶污染防治办法》的相关规定对其进行处罚。对同一违法行为,按照《行政处罚法》的相关适用原则,由先发现违法行为的行政机关对其进行处罚。
船舶压载水管理由海事和港口部门负责,而压载水的卫生检疫则由出入境检验检疫机构承担,压载水排海后对海洋环境的监管应由海洋行政管理部门组织实施。
※问题及分析※
1、接收服务效率相对较低。首先,受天气因素影响较大。我市外港水域的船舶废弃物接收以“船对船”的方式进行接收,受迷雾、大风影响较大。航运中心的服务效率不高,后期的保障服务工作一直备受诟病。其次,缺少综合性服务经营主体。目前上海港缺少能全面接收各类船舶污染物的综合性保障服务企业,影响船舶到港后综合保障服务的便捷和高效,也无法做到长江水域全区域、全时段服务。对船舶废弃物处置作业服务质量参差不齐,尤其对中小船舶的规范服务满意率不高。第三,针对中小船舶主动处置船舶废弃物的鼓励性措施不够,落实也不够到位。
2、末端处置渠道和处理方式亟待明确和统一规范。首先,船舶生活污水末端处置入口不明确。上海能接纳船舶生活污水(含粪污水)的入口尚未明确,也没有接口接收,使从事接收服务企业承担风险。其次,船舶垃圾末端处置去向不明确。目前对船舶垃圾中塑料、食品废弃物、生活废弃物、食用油之外的船舶垃圾没有明确末端处置渠道,也没有相关的法律法规作出规定。第三,末端处理方式缺少统一标准规范,直接导致沿海港口城市船舶垃圾接收服务费存在巨大价差,由于处于相对上游的航运业不景气,致处于下游的船舶污染物接收服务业压价竞争甚至恶意低价的可能性加大,而国际航线船舶在排放船舶垃圾时若缺少标准规范,极易将境外的物种或细菌输入我国。
3、接收凭证法律地位不明确。《上海港船舶污染防治办法》明确了船舶污染物接收凭证制度,但是没有明确《接收凭证》的法律地位。而交通运输部规定2013年起不再强制要求进港船舶在离港前排放生活垃圾,2015年起取消船舶进出港签证制度、实施海船进出港报告制度,这直接导致《接收凭证》难以再作为船舶办理离岗手续的前提,不能作为查处船方非法处置船舶废弃物的主要证据。
4、处置船舶废弃物没有达到全覆盖。经调研,根据已有收集和处理处置的船舶废弃物的数量统计分析可见,有相当部分的船舶废弃物并未得到清运和处理处置,而是被任意丢弃,并严重影响水域环境,也是造成河道污染的一个很重要的外来污染源。
5、执法机构法律主体地位不明确。目前上海内外港水域船舶废弃物管理和执法机构主要为上海市市容环境卫生水上管理处,但是该处自成立23年以来,一直是事业单位,在执法主体、执法权限和法律地位上没有明确,直接影响到执法的成效。
6、有关压载水管理的法规、排放标准和检测的技术规程尚未制定。截止到2016年9月,《国际船舶压载水及沉积物控制和管理公约》已经有52个国家加入,商船总吨位已达世界商船总吨位的35.14%,压载水公约将于2017年9月8日正式生效实施,目前该公约已在国际海事组织网站公布。其中第九条赋予港口国对任何到港船舶进行检查包括取样检查的权利。我国目前没有专门针对压载水管理的法规,也尚未制定有关压载水排放标准和检测的技术规程。随着压载水国际公约的生效,上海港也必将面临着压载水监管和服务的繁重任务,而上海作为国家改革开放先行先试地区,作为国家自由贸易试验区及国际航运中心建设的承担者,承载着先行先试、创新制度供给的重担。
※建议※
针对上述问题,为完善船舶废弃物的处置及监管,提出以下建议:
1、建立水路并重的接收方式。在接收服务方式上,借鉴国内相关城市经验(如宁波港),对停靠码头的船舶,探索陆路接收并辅之以必要的水路接收方式,以提高服务需求响应度和服务效率。建立船舶废弃物申报制度。由船主主动向市容环卫部门申报产生垃圾的数量和种类,拟处理的方法和措施。建立水陆交投点,采用上船收集和两岸交投点多元化收集并重的收集方式。
2、规范末端处置渠道和方式。尽快明确船舶废弃物末端处置去向,国内船舶应尽快按照国际公约有关要求开展船舶废弃物分类存储,便于接收服务单位开展分类接收。尽快编制我国船舶废弃物接收及处置的标准规范,从而防止船舶垃圾因接收服务的价差在我国各沿海港口城市非正常聚集,更进一步防止外来物种和细菌通过船舶废弃物排放的渠道进入我国。
3、明确接收凭证的法律地位。积极推进《上海港船舶垃圾/生活污水接收作业、中转驳运、交付处置管理办法》的制定,明确《接收凭证》约束收集企业接收行为与进港船舶排放行为的法律地位,充分发挥其监管上海港船舶废弃物接收作业的重要作用。
4、完善综合性接收服务。设置多层申报窗口,扩大、优化和完善现代化的互联网废弃物物流电子申报系统。加强对处置的监管力度,做到实时监控。对随意处置或偷排垃圾、污水、固体废弃物的行为加大处罚力度。鼓励港口船舶污染物接收服务企业,扩大接收服务范围,开展综合性接收服务经营,并可以从当地国有服务企业或者以往服务佳、信誉优的民营企业中先行试点培育。
5、明确水上执法机构的法律地位。研究和完善港口、海事、环保、绿化市容、水务、水上公安、边防海警等部门间的联动工作机制,建立联勤联动执法,共享监管信息,消除监管盲区,建设完善全港的船舶污染物接收处置设施,积极探索内河水域政府托底、市场运作的免费接收、定点流动相结合的收集服务模式和外港水域市场准入、合理竞争的收集服务模式,加强日常监管,确保船舶污染物应收尽收,规范处置。
6、主动应对国际公约的实施。《国际船舶压载水及沉积物控制和管理公约》将于今年9月8日正式生效实施,为履行国际义务、建设绿色港口,做好各型船舶压载水的监管和服务,创新制度供给和保障,政府相关部门应尽快对接国际公约,完善相关法规制度,加强国际合作,构建港口船舶压载水标准和技术体系,建立集管理、执法、检测服务于一体的压载水综合管理机制和平台。