关于借鉴香港“长者友善型”社区发展经验,推动上海社区养老可持续发展的建议
林建康、孔令成、吴志诚、关百豪、王沛诗、刘炳章、马景煊、袁光铭、黄江天、何教忠
※背景情况※
社区是城市提供养老服务的重要载体。2013年7月,国务院出台了《关于加快发展养老服务业的若干意见》,提出“以社区为依托”构建养老服务体系的发展目标。2015年10月,党的十八届五中全会将养老服务业纳入共享发展的格局中,提出包含“社区养老”在内的、建设多层次养老服务体系的任务。中央关于发展养老事业的一系列指导性文件,阐述了老年人问题对于社会可持续发展中的意义,指明了社区在整个养老服务体系中的地位,不仅成为全社会的共识,而且已上升为国家战略。
众所周知,上海是中国内地最早进入老龄化社会的城市,截止2015年底,上海常住总人口2425万人中,60岁以上老人452万,占18.6%;户籍人口1443万人中,60岁以上老人436万,占30%,80岁以上老人78万,占5.4%。随着时间推移,老年人口和老年家庭也会越来越多,预计到2020年,上海户籍老人将达到530万,这一不断增长的趋势将持续到2050年。
面对繁重而复杂的老龄化问题,上海市政府于2014年4月出台了《关于加快发展养老服务业推进社会养老服务体系建设的实施意见》,提出到2020年全面建成“以社区为依托”,涵盖服务供给、体系保障、政策支撑、需求评估、行业监管五位一体的社会养老服务体系。2015年12月,市委十届十次会议明确了“十三五”期间上海养老服务体系的发展规划。
我们查阅了有关资料,发现上海在社区养老方面,已经取得相当的发展。截止2015年末,3万余民助老服务在224家社区助老服务社为30万民老年人提供社区养老服务,此外,社区内共建成442间日间照料服务站,634间助餐服务站,5407间社区老年活动室。
我们认为,应当继续完善社区的基本职能,充分发挥社区的积极作用,使其成为提供基本养老服务的主战场。
※问题及分析※
我们先介绍香港的经验。香港是老年人口比例最高的地区,也是人均寿命最靠前的地区。我们查阅了相关数据,2015年,按照香港退休年龄计算,香港65岁以上老年人口已达到94万人,占总人口的13%,即七个香港居民中就有一个老年人。到2033年老年人口将达到200万人,占总人口的25%。到2040年老龄化高峰到来时,将达到255万人,占总人口的30%,即三个香港居民中就有一个老年人。
面对如此严重的老龄化难题,香港这座城市很用心地并竭尽所能对待和关爱每个老年人。上世纪70年代,香港就推出“长者社区照顾制度”,以社区为依托,为老年人的活动、出行和生活等各个方面提供就近养老服务,奠定并形成了比较成熟的发展模式。
2006年,在世界卫生组织发布《全球长者友善城市建设指南》的实践倡议后,香港政府很重视这项工作,根据世界卫生组织提出的“长者角度”、“长者参与”、“长者适合”这三项原则,于2008年开始编织并实施了“长者友善型社区”的发展计划,较为全面地丰富并发展了以下八个具体方面,依次为方便的公共交通方面、适宜的住宅改造方面、舒适的户外环境方面、包容的社区交往方面、畅通的社会参与方面、乐业的价值实现方面、完善的健康服务方面。
基于上海是中国内地唯一被世界卫生组织选中的“长者友善型社区”建设地城市,我们便把香港和上海两地的发展结合起来,根据自身工作和生活经历,搜集和总结了香港在发展“长者友善型”社区方面积累的一些实例和经验,试图为上海在社区养老领域进一步发展提供政策建议。
※建议※
1、建议在市区两级成立隶属于老龄委的决策咨询部门,深入摸底和调查老人生活状况和需求,检讨法律运行和政策实施,统筹有关上海社区养老体系建设方面的建议。建议由民政、卫生和医保等相关涉老政府的扶持部门负责人、沪上高校和研究院支援专家、爱心企业和资助团体代表、社会安老服务先进组织、优秀社区务老工作者等担任委员;同时遴选在老旧社区维修、适老基建改造、安老组织运作、助老出行管理、涉老心理咨询、老年人再就业培训、医养保健护理等方面的专业人士担任政策顾问。
例子:1997年,为配合香港政府“照顾长者”这一政策目标,行政长官董建华成立了隶属于劳工及福利局的安老事务委员会,下设长期护理服务模式工作组、安老服务计划方案工作组、积极乐颐年工作组以及长者学苑发展基金委员会。安委会的主要职责是:为制定全面的安老政策,向政府提供建议;全面考虑和统筹安老资源,向政府建议安老计划实施的先后次序;对计划运行进行监察,确保目标实现。委员会成员都是从事安老服务方面的专业人士,如涉老服务的律师、民间涉老组织领袖、助老企业家、大学学者、老年医生以及食物卫生局、劳工福利局、运输房屋局、医院管理局等政府部门代表。
2、建议市区两级老龄委和民政部门,依托街道办事处老龄工作组,利用社区组织和资源,指导和支持各民间助老服务组织的有序发展。
例子:香港社区内有很多民间非营利组织,它们为区内老年人提供各种安老方面的救济服务,比如协助低龄老年人继续维持高质量的多样化生活需求,为高龄老年人的生活提供基础性辅助。为推进香港各区内“长者友善型社区”的发展,香港最大的民间组织——社会服务联会于2008年12月成立了“香港长者友善社区督导委员会”,指导各社区非营利助老组织的发展。督导委员会吸纳了24位在长者友善型社区八个具体发展方向上有业界专长的精英担任委员,同时还聘请54位专家学者作为机构顾问。通过这些委员和顾问的专业辅助,督导委员会在成效检讨、分享促进、表彰及推广策略方面展开日常工作,扶助各社区内非营利助老组织的发展。
3、建议在各区级老龄部门的领导下,基于社区居委会现有平台,构建政府、社会群团组织、驻地企业和院校等组成的网格合作机制和立体服务平台。在这些方面,香港有一些比较成熟的做法。
例子:香港社会福利署会在财力上,比如以服务券的形式,支持非营利安老组织的项目运作,帮助其开展安老服务。各民间力量和企业组织会通过资金捐助和对口支援的形式,帮助非营利安老组织的日常运营,在达到一定资助额度后,政府以“以减代奖”的形式减免这些企业的税收和捐助人的所得税,这在政策上起到了正面效果,在社会氛围上起到积极效应。
大学和中学的院校学生则通过校内社团组织参与到社区敬老爱心服务中,以义工形式完成社会实践课程,实现“青老共和”。
非营利组织也会借助学校研究机构和社工专家的智力扶持,帮助其完善规划,为其提供技术指导、理论支持和效果评估。
借助社会服务联会的力量,各安老服务组织之间相互联谊,成立联席会议工作组,召开季度和年度工作会议,交流心得,为政府制定政策提供建议。今年,香港葵青和西贡两个区的长者友善社区计划得到世界卫生组织的认证,成功加入到“世界长者友善城市”的践行网络中。
与此同时,借助物业管委会和业主委员会的力量,各社区安老服务组织深入社区和各类组织中招募义工和社工,得到政府各部门人员和社会爱心人士的积极响应。
4、建议借鉴香港“彩颐居”模式,发展“建在社区、功能齐备、服务全面”的综合性社区养老。在吸收居家养老舒适性、社区养老便捷性和机构养老专业性这三种养老型态各自优势的基础上,彩颐居打通了三种养老型态,使其结合于一种综合型态之上,让老人在亲切的家庭环境里、熟悉的社区情感中享受专业的养老服务。当然这需要有较高职业技能,以及具备综合管理和服务能力的人才,建议在相关院校增加必要的课程设计和配置。
例子:香港于2006年推出“长者安乐居”的全面照顾计划,将社区功能和居家环境统一在星级物业服务中,创造了“彩颐居”模式,该模式为长者提供包括身体、心理、社交、精神和金融在内的一站式服务,使物业管理、医保服务和各种养老需求在功能上结合,在充分尊重和充分知情的前提下,让长者在养老产品和服务方面自觉需要、自我决定、自由选择。
5、建议建立针对养老服务进行统一评估的公开、公平和公正体系。市级评估机构专门负责评估标准的认定和修订,以及对评估争议进行最终评判。区级评估机构根据标准展开具体评估工作。
建议以政府购买服务的形式,邀请第三方评估机构和专家进行专业评估;建议将养老服务接受方接受服务的动态过程和最终评价纳入全程管理系统,实现实时跟踪、掌握、监督和修订服务过程,并根据用户评价,定期反省和检讨,完善和改进服务,实现可持续发展。
例子:香港社会福利署于2000年推行安老服务统一评估机制,由接受相关护理训练并获得认证资格的评估员(例如护士、职业治疗师等专业人士),采用国际间认可的评估工具,对长者在接受安老服务方面的全过程进行评估,并给出相应的照顾和服务计划。
6、建议发挥部分老年人在生活经历和智慧传承方面的优势,制定和推行老年义工计划和奖励政策。一方面,鼓励有一定专长的老年人发挥余热参与社区建设和管理,或发挥退休前所从事职业的专业优势,帮助社区内相关行业年轻人快速成长;另一方面,给予一定的互助保护政策,如帮助他人可以获得同等回报和帮助,让有能力帮助他人的低龄老年人以义工和志愿者的形式,到邻里、楼栋、居委会中,安心帮助社区弱势群体,必要时可以由专业机构辅助以基础生活和医护知识的培训。这样不仅可以促进老年人同其他代际成员之间的联谊和交往,也可以增进社区内不同年龄段老年群体间的互助。
例子:老年义工是香港义工群体中的一大特色,他们奉行“用生命影响生命、用生命帮助生命”的原则,为老年人“老有所为”树立了正面形象和积极意义。从2012年开始,香港劳工及福利局和安老事务委员会推出“左邻右里积极乐颐年”计划,鼓励社区内老人成为义工,通过跨界合作,致力于“邻里互助、长幼共融和老老互助”的实现。老年人在这些活动中既实现了自己价值,又找到归属感、获得自尊。
老年群体需要得到社会真正而持久的关爱,建立完善的社区养老服务体系,满足老年人日益增长的养老服务需求。